O Papel dos Conselhos Gerais no Governo das Universidades Públicas Portuguesas: a Lei e a Prática

19 de março | 16 horas | Instituto de Educação da Universidade de Lisboa | Anfiteatro

Relatora: Sílvia Silva

Conclusões resumidas do debate de 19 de março

O debate foi moderado por Luísa Cerdeira (Instituto da Educação da Universidade de Lisboa) e contou com as presenças de Júlio Pedrosa (Universidade de Aveiro, CIPES, Register Committee da EQAR - European Quality Assurance Register for Higher Education), Paulo Peixoto (CES, Universidade de Coimbra) e Sílvia Silva (Universidade do Porto / Universidade de Coimbra). Estiveram igualmente presentes atuais conselheiros e ex-membros de conselhos gerais de universidades públicas (Universidade de Lisboa - incluindo a extinta Universidade Técnica de Lisboa; ISCTE; e Universidade do Porto), bem como demais membros da comunidade académica. Contou-se com uma audiência de cerca de 40 pessoas.

Luísa Cerdeira deu o mote ao debate, ao contextualizar brevemente o RJIES e realçando a importância de se discutir a autonomia das instituições de ensino superior e os seus modelos de governança.

O debate foi iniciado pela intervenção de Sílvia Silva que apresentou alguns dos resultados do estudo realizado pelo NEDAL e pelo CES, salientando a questão que orientou a pesquisa: os conselhos gerais, enquanto elemento central de uma estratégia que se afirma como forma de aumentar a autonomia das instituições de ensino superior, garantem um nível adequado de funcionamento autónomo e de independência em relação aos poderes tradicionais que marcaram as décadas anteriores de governação das instituições de ensino superior? Partindo desta ideia, foi destacada a diversidade das experiências deste primeiro ciclo de existência dos conselhos gerais, constatada tanto pelas diferenças entre os 15 conselhos gerais analisados, como pelas diferenças das perceções entre os membros num mesmo conselho, em vários aspetos: dimensão do conselho geral; composição interna; processo de eleição e o processo de cooptação; concretização do processo de eleição do reitor e do presidente do conselho; e modo de funcionamento interno e relação estabelecida com o reitor. Espelhando a perspetiva dos autores, Sílvia Silva deixou algumas das ideias (entre muitas outras igualmente importantes) que se torna necessário discutir: a) a falta de transparência interna e externa; b) o problema da comunicação e abertura do conselho geral; c) o problema da ausência generalizada de serviços de apoio (e recursos humanos especializados) aos conselhos gerais; d) a eventual necessidade de um órgão nacional que funcione como forum dos conselhos, com vista a uma ação nacional conjunta.

Paulo Peixoto salientou a importância dos debates motivados com a apresentação do livro publicado no âmbito do estudo desenvolvido como ferramenta de investigação-ação, uma vez que permitem estender a pesquisa realizada trazendo para o seu seio contributos e reflexões que os debates têm fomentado. Destaca, desta forma, a principal conclusão que se apresenta comum aos debates: “é preciso salvar os conselhos gerais”, levantando, contudo, a indagação de saber “de quê?”, “de quem?” e “como?”. A ideia de salvamento deste órgão pode ser vista, de acordo com Paulo Peixoto, sob duas perspetivas: sob a forma afirmativa/exclamativa ou sob a forma interrogativa. Recusa, para já, a ideia partilhada por alguns conselheiros que manifestam uma profunda descrença no atual modelo governativo e no próprio do RJIES, sustentando a ideia de que é necessário abandonar o RJIES e desenvolver outro modelo de governação (“é preciso salvar os conselhos gerais!”). Paulo Peixoto adota a perspetiva interrogativa (“é preciso salvar os conselhos gerais?”), destacando a necessidade de refletir sobre o que têm sido os conselhos gerais e quais os aspetos deficitários do seu funcionamento e a forma como se poderão melhorar.

“É preciso salvar os conselhos gerais?”: a) salvar os conselhos gerais da própria Lei e b) salvar os conselhos de sua dinâmica de funcionamento interno.

1. Tendo em conta o RJIES, Paulo Peixoto salienta que a própria Lei cria vários tipos de ficção: a ficção de que os conselhos são o órgão máximo de governação das instituições de ensino superior; a ficção de que o reitor está sujeito ao poder fiscalizador do conselho; e a ficção de um elevado poder dos membros cooptados, desde logo pela simbologia do presidente ser um destes elementos. Por outro lado, a Lei dá também uma lista de competências ao conselho geral que depois ele não tem condições para exercer, levando-nos a repensar se o conselho geral deverá ser um órgão mais estratégico e de debate mais geral. Quais devem ser realmente as funções do conselho?
2. Salvaguardando, porém, a diversidade de atuação entre os vários conselhos, é necessário olhar para o funcionamento interno do conselho geral, onde se torna cada vez mais visível o hiato entre as competências do conselho e as condições necessárias para o exercício dessas competências. É visível a grande dificuldade que os conselhos gerais enfrentam para conseguirem ter uma agenda própria. Por último, e olhando para o processo eleitoral, Paulo Peixoto destacou que, contrariamente ao que esta Lei prometeu, quando se propôs purgar muitos dos males conhecidos nos modelos de governação anteriores, muitos conselhos continuam a reproduzir-se num contexto de menor democracia e falta de transparência, apesar do salto qualitativo já verificado em termos de abertura e transparência deste órgão.

Júlio Pedrosa iniciou a sua intervenção salientando a necessidade de ser feito, continuadamente, e no seio das instituições, o debate sobre o que tem sido este novo modelo de governança das instituições. Destacando a diversidade de experiências, aspeto pretendido com este novo modelo, ou seja, que as instituições usassem este novo quadro de referência para, de acordo com as suas especificidades, fazerem as escolhas para si mais adequadas, Júlio Pedrosa aponta a falta de atenção que houve, em algumas instituições, pelas suas próprias particularidades nas escolhas de governança que foram tomadas.

Recordando o estudo por ele coordenado em 2012, para o CNE (“Novo Modelo De Governança E Gestão Das Instituições De Ensino Superior Em Portugal: Análise Dos Usos Do Modelo Em Instituições Públicas”), e contrariando a opinião da necessidade de se alterar a Lei, o professor salientou que não é necessário alterar a Lei, mas sim aumentar a responsabilização por parte das instituições de ensino superior em usar a Lei e levar “este ensaio” até ao limite. Ao invés de se alterar a Lei, defende que cada instituição possa olhar para os estudos de avaliação que foram feitos e ver o que dentro de si é necessário ser feito. Os estudos já feitos são fortes instrumentos para cada instituição fazer o seu próprio trabalho de avaliação.

Respondendo ao mote da “salvação dos conselhos gerais” levantado por Paulo Peixoto, Júlio Pedrosa afirma que “não é tempo de voltar atrás”. A salvação está em as instituições assumirem a sua autonomia e a sua capacidade de análise e debate daquilo que foram as suas experiências e promoverem, em sede da sua autonomia, as mudanças que estão a seu cabo promover: nos regulamentos internos; no entendimento do que é o órgão e as suas funções; nas respostas àquilo que são os pontos fracos, que estão já identificados nos estudos realizados. Parece, por isso, prematura a ideia de “salvar” os conselhos, alterando a Lei, porque virá uma outra que será de ser salva daí a algum tempo.

Foi destacado, ainda, ao confrontar os dois estudos (o coordenado por Júlio Pedrosa e o cujos resultados foram apresentados nesta conferência) as semelhanças quanto às conclusões retiradas: a existência, de uma forma geral, da aceitação do modelo vigente; a necessidade de uma maior abertura à comunidade científica, sendo sentida uma falta de conhecimento mútuo, um défice de comunicação; a opinião dos presidentes dos conselhos gerais (auscultados de forma mais extensiva no estudo coordenado por Júlio Pedrosa), orientadas no sentido dos modelos europeus, valorizando o aumento da presença dos membros externos nos conselhos, que, na sua opinião, permitem uma melhor compreensão e ligação da universidade às sociedade; e a necessidade de uma maior clarificação da natureza e das funções do conselho geral, para que dentro das instituições todos os grupos interessados percebam o âmbito de atuação do conselho.

Tendo em consideração, em particular, as funções do conselho geral, Júlio Pedrosa salienta que a função mais valorizada é o debate estratégico e a aprovação da estratégia da instituição e o seguimento do cumprimento dessa estratégia. Por outro lado, a aprovação do orçamento é a função que detém mais resistência, dado que os membros não sentem condições para exercerem tal função, indo de encontro às conclusões do estudo desenvolvido pelos organizadores deste debate, sendo, contundo, necessário refletir sobre este aspeto, uma vez que o orçamento é um assunto de extrema importância e que está nas prioridades do discurso sobre o ensino superior.

Ainda em relação às funções, Júlio Pedrosa destaca que o conselho geral, sendo o órgão de escolhe o reitor, e portanto o órgão ao qual o reitor tem de prestar contas, é necessário refletir sobre a forma como se organiza esta função, questionando, por exemplo: como é que se compreende que não haja uma sede própria para o órgão máximo, para o órgão que legitima o reitor? Ou que o conselho geral não tenha sequer um orçamento ou recursos alocados?

Em forma de recomendação, Júlio Pedrosa salienta a necessidade de se auscultar a restante comunidade académica que não está nos conselhos, lançando o desafio para a realização de um terceiro estudo a ser feito a este público-alvo.

O debate prosseguiu com breves intervenções dos presentes levantando algumas questões.

Ana Benavente foi a primeira a intervir. Atual conselheira do ISCTE, como membro externo, e ex-membro externo do Instituto Politécnico de Coimbra defendeu que as leis não alteram as práticas, mas criam condições para que se possam construir novas práticas, salientando a importância de se cultivar a transparência interna e externa do órgão. Partindo da sua experiência, evidencia a necessidade de se estabelecer uma estratégia de ação do conselho, sob o prejuízo de não se conseguir manter o interesse dos conselheiros em integrar no órgão, principalmente no que toca aos membros externos, cuja dificuldade é acrescida por estarem fora da instituição, levando a um maior grau de alienação. Corre-se, por isso, o risco de uma grande transitoriedade de membros. Na sua perspetiva, é, de facto, com a criação de dinâmicas de ação entre os membros internos e externos do conselho geral que se consegue realizar um trabalho significativo para a instituição, sendo para isso fulcral construir e manter uma equipa relativamente coesa. Destacou ainda, as constantes contradições que são sentidas pelos conselhos gerais, resultantes das próprias políticas em relação ao ensino superior.

Rafael Serrenho, ex-representante dos funcionários não docentes da Universidade Técnica de Lisboa destacou a presença permanente do reitor nas reuniões como um entrave à ação do conselho, limitando, por vezes, as intervenções dos conselheiros com receio de represálias. Por outro lado, classificou o conselho geral como um “órgão oculto”, dada a dificuldade de se aceder a informação do mesmo, recordando a sua “árdua” experiência ao tentar recolher informação sobre os vários conselhos gerais das universidades, no âmbito da sua ação como membro da Associação Nacional dos Funcionários das Universidades Portuguesas. Esta falta de transparência está também, segundo a sua opinião, relacionada com a falta de apoio técnico, que limita não só a comunicação para o exterior do conselho, mas também no seu interior, dificultando, por exemplo, uma distribuição atempada dos documentos de trabalho. Por último, salientou também a parca representação do número de funcionários não docentes nos conselhos gerais, defendendo a necessidade de se assegurar que a presença deste corpo fosse obrigatória e não facultativa como é atualmente.

João Mineiro, representante dos estudantes no conselho geral do ISCTE, salientou a necessidade de se olhar para o debate da governança das instituições de ensino superior à luz do ciclo social e político das sociedades contemporâneas, fazendo uma reflexão sobre a autonomia das universidades, não tanto em relação ao poder político, mas sim em relação ao poder económico. Tendo em conta a sua experiência enquanto conselheiro, João Mineiro destaca a constante diminuição do peso do corpo estudantil nos órgãos de gestão da universidade, existindo uma diminuição progressiva deste corpo académico com as alterações à Lei, o que se traduz numa diminuição da participação política dos estudantes, dentro das universidades. Considera, por isso, que o peso dos representantes dos estudantes, no conselho geral, deveria ser maior, uma vez que este é, desde logo, o corpo maioritário na universidade. Para si, não faz, por isso, sentido, que o peso dos estudantes nos conselhos gerais seja inferior ao peso dos membros externos. Acerca da presença dos membros externos, Ana Nascimento, doutoranda na Universidade de Lisboa, tendo em conta o trabalho que se encontra a desenvolver com a sua tese, questionou se, de alguma forma, a presença de membros externos no conselho geral poderá ter alguma ingerência na autonomia das instituições do ensino superior? Tendo em conta os dados que recolheu no âmbito da sua tese, realçou que a maioria dos dirigentes das instituições de ensino superior consideram que esta influência não existe, uma vez que os membros externos estão em minoria, deixando transparecer que o aumento do seu peso poderia ter algum efeito a este nível.

Em relação ao processo eleitoral, João Mineiro salientou o caracter perverso que poderá advir da proximidade entre a eleição do reitor com a eleição do conselho geral, particularmente no processo de cooptação dos membros externos. Destacando, ainda, o facto da eleição do reitor ser feita pelo conselho geral, ou seja, feita por um grupo reduzido de pessoas, indagou sobre a forma de se poder tornar este processo mais democrático.

Ana Pereira, secretária do conselho geral do ISCTE, fez também uma reflexão acerca dos processos eleitorais e da eventualidade de poderem ser revistos, por exemplo no que toca à eleição do reitor, de forma a diminuir a “contaminação” de uma relação entre órgãos, muitas vezes dúbia. Sirlei Lauxen, que se encontra a fazer pós-doutoramento na Universidade de Lisboa, abordou também a questão das diferenças no processo eleitoral do reitor antes e após o RJIES. Tendo em conta a experiência de cerca de 20 anos de secretariado nos órgãos de governo e de coordenação, Ana Pereira destacou ainda que mais do que diferenças no número de pessoas e no peso de representação são as diferenças nas pessoas e no seu interesse de envolvimento que se evidenciam.

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